О проекте бюджета Санкт-Петербурга на 2013 год и плановый период 2014-15 годов (третье чтение)

28.11.2012

Перед третьим, заключительным чтением проекта Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» фракция «ЯБЛОКО» заявляет, что считает неэффективным и малосодержательным процесс его рассмотрения и принятия. Фракция «ЯБЛОКО» не считает возможным поддержать проект Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» в целом.

По сути, все обсуждение в Законодательном Собрании главного финансово-экономического и социального закона города с 5-миллионным населением свелось к перераспределению частью депутатов бюджетных расходов в размере 3 млрд рублей (0.7% от общей суммы).

Этот процент – и есть оценка реального влияния городского парламента на бюджетную политику Санкт-Петербурга. Она показывает, что ЗАКС фактически не участвует в контроле, формировании и совершенствовании бюджетной политики, а следовательно - не исполняет своих прямых и главных обязанностей.

При этом возникает целый ряд принципиальных вопросов, порождаемых кулуарным и закрытым формированием и внесением в бюджет т.н. «поправки БФК».

Например: на каком заседании БФК (номер решения и дата) и каким образом было принято решение о разработке и внесении поправки БФК?  Как разрабатывалась поправка БФК - кто, как и кому вносил предложения? Почему члены БФК официально не извещались об этом? Из предложений каких именно депутатов (как членов БФК, так и других депутатов) составлена поправка БФК? Почему руководство БФК не нашло возможным провести заседание БФК для обсуждения поправки, предлагаемой БФК в соответствии с п.10 ст.25 Закона Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» в течение семи дней со дня принятия проекта закона Санкт-Петербурга о бюджете в первом чтении, т.е. до 31 октября 2012 г.? Каковы критерии выбора статей расходов, подлежащих изменению? На все эти вопросы ответа нет.

Для того, чтобы непрозрачная и весьма сомнительная практика внесения поправок в бюджет была прекращена, на основе опыта Москвы и ряда субъектов Российской Федерации, а также с учетом мирового опыта, я внес пакет поправок в Регламент БФК. В частности, предлагается повысить доступность информации о работе комитет, формировать повестку дня на основании решений комитета, а не просто по решению руководителя Комитета, установить порядок, что вопросы, касающиеся бюджетного процесса в Санкт-Петербурге, вносятся в проект повестки дня не менее чем за неделю до заседания Комитета. Однако, БФК на протяжении месяца (!) не рассматривает внесенные поправки. И вряд ли это случайно.

В результате отказа от содержательного рассмотрения бюджета его качество остается ниже всякой критики:

- сохраняется значительный реальный дефицит. Из-за этого ограничены возможности для бюджетного маневра в целях существенного увеличения бюджетных расходов по направлениям, обусловливающим экономическое развитие города, даже при понимании объективной необходимости этих расходов;

- структура бюджетных расходов не является оптимальной для стимулирования экономического развития Петербурга. Направляемых из бюджета средств на реализацию необходимых инфраструктурных проектов, проектов в сфере образования и науки, то есть в сферы, определяющие перспективный облик экономики и жизни города, явно недостаточно;

- закон о бюджете систематически не исполняется. К началу 2012 года неизрасходованные средства бюджета 2011 года составили, по данным КСП, 30.7 млрд. рублей. За девять месяцев 2012 года расходные обязательства бюджета 2012 года исполнены только на 51.4%, ожидаемый остаток неизрасходованных средств на конец года – 22 млрд. рублей. Это происходит в условиях постоянно декларируемой Правительством города нехватки бюджетных средств на социальные цели, на капитальный ремонт жилого фонда, строительство метрополитена, и так далее; 

- на низком уровне осуществляется финансово-экономическое обоснование решений, приводящих как к неисполнению бюджета, так и к новым расходным обязательствам. Недостаточно качественной является оценка того, какие долгосрочные последствия будет иметь принятие новых обязательств для социально-экономического развития города;

- эффективность осуществляемых бюджетных расходов часто оказывается низка, а получаемый социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели средств;

- бюджет Петербурга не сориентирован на стимулирование создания условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности, которые объективно являются необходимой основой для увеличения доходов бюджета.

- бюджетная политика во многом остается неясной для жителей города, необходимость и суть конкретных решений и действий органов государственной власти в этой сфере должным образом не раскрываются;

- на городском уровне пока так и не удалось создать эффективное налоговое законодательство.  Постоянное ожидание изменений в налоговой сфере препятствует реализации долгосрочных инвестиционных проектов по причине низкой предсказуемости налоговых издержек при разработке бизнес-планов.

Такое положение дел – низкое качество городского бюджета, его систематическое неисполнение, серьезные недостатки бюджетного процесса – совершенно неприемлемо. Для исправления ситуации решительного повышения экономической и социальной эффективности бюджетной политики города, необходимо сделать следующее.

1. Должны быть четко определены объемы бюджетного финансирования, необходимые для достижения конкретных количественно определенных целей. Недопустимо, когда отдельно подводятся итоги исполнения бюджета и отдельно – итоги реализации мер социально-экономической политики.

2. Критерием исполнения бюджета должно стать достижение целей социально-экономической политики, на финансовое обеспечение которых направляются бюджетные средства, а не фиксация расходования средств.

3. Если бюджетные средства израсходованы, а цель не достигнута или достигнута в меньшей степени, чем определено, то в каждом подобном случае необходимо выявлять и устранять причины такого результата использования бюджетных ассигнований.

4. В целях повышения эффективности расходов необходимо разработать и внедрить систему ежегодного анализа эффективности расходов по каждому направлению, в том числе анализа динамики показателей эффективности. Систематический анализ эффективности расходов должен дополнять систему ответственности за достижение поставленных целей взамен действующего подхода контроля суммы расходов на то или иное направление. Соответствующий анализ на основании динамики объемов расходов и значений целевых показателей необходимо проводить с публичным рассмотрением отчетов.

5. Бюджетные инвестиции должны быть настроены на повышение качества предпринимательского и инвестиционного климата. За счет бюджетных средств не должны осуществляться инвестиционные расходы, создающие конкуренцию частным инвестициям. Наоборот, бюджетные инвестиции в экономику должны стимулировать рост частных инвестиций, способствовать формированию современной транспортной и инженерной инфраструктуры.

6. Структура бюджетных расходов должна быть изменена: приоритетными должны стать расходы на образование, науку и развитие городской инфраструктуры.

7. При подготовке проекта бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов необходимо предусмотреть меры, способствующие адаптации городской экономики к условиям, сложившимся в результате присоединения Российской Федерации к Всемирной торговой организации.

8. Для эффективного достижения целей социально-экономической политики и обеспечения общественного контроля за их достижением формирование и исполнение бюджета должно осуществляться на базе городских программ.

Для правового обеспечения этого процесса необходима подготовка в 2012-2013 годах комплексных поправок в бюджетное законодательство Петербурга.

Для содержательных изменений в этой области необходимо разработать долгосрочные целевые программы Санкт-Петербурга «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Культура Санкт-Петербурга», «Социальная поддержка граждан», «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами жителей Петербурга», «Развитие науки и технологий», «Развитие транспортной системы», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», «Развитие современных отраслей».

9. Администрации Санкт Петербурга необходимо в 2012 - 2013 годах разработать стратегию действий в бюджетной сфере – программу повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года.

Информационная система управления бюджетным процессом должна обеспечивать прозрачность финансово-хозяйственной деятельности каждого отдельного участника бюджетного процесса, гарантировать достоверность и открытость их деятельности, предусматривать возможность участия граждан, общественных институтов, профессиональных сообществ, бизнеса и контролирующих организаций в процессах формирования, утверждения и исполнения бюджета.

10. Необходимо повысить качество предоставляемых населению государственных и муниципальных услуг. Прежде всего это относится к столь значимым для общества сферам, как образование, здравоохранение и культура, где достигнутые сегодня результаты явно не удовлетворяют граждан.

11. Налоговая система города должна быть настроена на улучшение качества инвестиционного климата, повышение предпринимательской активности, совершенствование структуры экономики.

Необходимо сформулировать Основные направления налоговой политики в Санкт-Петербурге на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, что позволит обеспечить прозрачность и предсказуемость налоговой политики. Также необходима городская программа расширения собственной доходной базы бюджета Санкт-Петербурга. При подготовке этого документа следует обратить внимание на повышение значимости не только фискальной, но и экономической функции налоговой политики.

Налоговая система Петербурга должна быть конкурентоспособна по сравнению с налоговыми системами других регионов России и максимально комфортной для добросовестных налогоплательщиков.

12. Необходимо обеспечить прозрачность и открытость бюджета и бюджетного процесса для жителей города.

Социально-экономическая и бюджетная политика города осуществляется в интересах горожан. Успех ее реализации зависит не только от действий тех или иных городских институтов, но и от того, в какой мере общество понимает эту политику, разделяет цели, механизмы и принципы ее реализации, доверяет ей.

Администрации Санкт-Петербурга следует разработать методические рекомендации по представлению городского бюджета и отчета о его исполнении в понятной для неподготовленного пользователя информативной и компактной форме.

Эти материалы должны содержать объяснение основных целей, задач и ориентиров бюджетной политики, обоснование городских расходов и описание достигнутых количественных и качественных результатов.

Необходимо доработать сайт комитета финансов по бюджету. Это должен быть портал, который охватит всех бюджетополучателей. Информация на нем должна быть представлена в едином формате, максимально удобном и простом для анализа. У любого гражданина должна быть возможность проследить по каждому получателю, каждой организации, объем средств, получаемых из всех бюджетных источников, и должна быть возможность оценить, насколько эффективно эти средства израсходованы.

При нынешнем качестве бюджетного планирования и полном отсутствии стратегии развития не представляется возможным решить важнейшие для Санкт-Петербурга задачи. А именно - реконструкцию и сохранение исторического центра города, модернизацию города и его инфраструктуры в целом, превращение Санкт-Петербурга в современный город удобный для жизни.

Для исправления ситуации и обеспечения максимально возможной эффективности бюджетного процесса предстоит сложная и упорная работа, направленная на выработку и реализацию современной бюджетной политики и стратегии развития города в XXI веке.

Руководитель фракции «ЯБЛОКО»

Г.А.Явлинский